Presupuesto 2013: aportes y consideraciones para el debate
Sabemos que el Presupuesto es un instrumento que permite estimar cuáles serán las obligaciones futuras y con qué recursos se financiarán las mismas. Es, fundamentalmente, una herramienta de programación y de control cuya esencia y estructuración definen cuál será la agenda del Estado.
Desde lo técnico, el Presupuesto 2013 no difiere mucho al de años anteriores, característica que se visualiza claramente al compararlo con dichos presupuestos. Esto es natural consecuencia de la existencia de reglas prestablecidas para su formulación y de la permanencia de los equipos técnicos, dedicados a la programación presupuestaria, de gestiones anteriores.
Debemos agregar que el principio de continuidad del Estado, la “cristalización” de los procedimientos administrativos, y la subsistencia de diversas problemáticas sociales evitan los quiebres abruptos en la definición de los objetivos y la instrumentación de las políticas públicas. Esto es especialmente palpable en el proceso de elaboración del presupuesto, y su posterior consolidación, ya que contiene categorías programáticas y objetivos definidos hace más de diez años, a lo que debemos agregar que las estimaciones se realizan proyectando los valores de los últimos años.
Teniendo en cuenta esa homogeneidad histórica lo que debemos discutir y analizar es el sustrato político en el que se asienta y, si es posible, visualizar cuáles son las prioridades, no explicitadas, de la acción de gobierno.
A modo de síntesis, debemos decir que es recomendable elaborar el presupuesto basándonos en datos y diagnósticos correctos. De lo contrario, las proyecciones no son confiables y, por lo tanto, tampoco lo es la ley de leyes.
Por otra parte, la gestión de gobierno es evaluada por la Sociedad en términos del nivel de satisfacción de las expectativas. Si se parte de un diagnóstico falaz, lo más probable es que la realidad supere a la ficción y se termine en un nuevo proceso de desencanto de esas expectativas sociales.
Fundamentos del Proyecto de Ley
¿Es correcto el diagnostico del que se parte?
El Programa Federal de Desendeudamiento de las Provincias Argentinas (PFD), que en realidad es una reestructuración de la deuda con el gobierno nacional, ha producido una especie de tergiversación de los porcentajes de evolución de los indicadores fiscales.
La consideración de los $113 millones de quita de capital como ingreso corriente (ATN para financiar erogaciones corrientes) mejora ficticiamente los indicadores de resultado.
Por ello, en la primer página de los fundamentos se expresa erróneamente “…en el cual puede apreciarse una evolución notoriamente positiva de las cuentas fiscales.”, haciendo referencia al esquema ahorro-inversión-financiamiento acumulado a octubre de 2012 y 2011.
El cuadro que se presenta a continuación nos muestra que la evolución es muy diferente cuando descontamos ese aporte virtual del PFD.
Así, se observa que el Resultado Económico tiene una involución del 57.4% respecto al mismo período de 2011 (en el Proyecto de Presupuesto se anuncia una evolución positiva del 17.26%).
El Resultado Financiero pasa de ser positivo (superávit de $ 101 millones) a negativo por $12 millones. De todas maneras se percibe una mejora, respecto a 2011, de 42.9%. Lo mismo ocurre con el Resultado Primario, ya que si bien continúa siendo positivo, cae de $152 millones a $39 millones de superávit.
En apretada síntesis, no existen elementos para afirmar que las cuentas fiscales hayan mejorado, al menos notoriamente.
Calidad del gasto y su financiamiento
Otra cuestión relacionada con lo anterior tiene que ver con la calidad y las posibilidades de ejecución del gasto y la utilización de recursos específicos para otro fin.
A la par de importantes reducciones de los gastos en bienes de consumo y en bienes de uso, hay un importante aumento del gasto en personal. Esto indica la priorización de la recomposición salarial en una administración pública que, como ya hemos dicho, es mano de obra intensiva. Esta conducta no es, de por sí, indicativa de buena o mala gestión, excepto que se pueda demostrar claramente que la reducción se ha producido en gastos superfluos.
Si bien el Resultado Económico continua siendo positivo, vemos que la tendencia es hacia la reducción de esa brecha. Por ello, resulta extraña la estimación de más de $ 500 millones de superávit planteada en el Presupuesto 2013.
Otro dato a tener en cuenta es la utilización de recursos específicos para gastos diferentes a los determinados en su origen. Esto ha generado importantes desfasajes en la cuenta de rentas generales. En 2011, el Resultado Económico, a septiembre de ese año, era deficitario por $45.8 millones; mientras que para igual período de 2012 se había incrementado a $369.6 millones (707 % de aumento del déficit)
Un hecho que preocupa es la caída en los gastos de capital, ya que incluyen la obra pública y las inversiones en equipamiento. Observando la cuenta de capital, vemos que los ingresos tienen una evolución levemente favorable, pero los gastos muestran una caída importante. Haciendo una estimación lineal, en 2012 ascenderán a $ 445 millones, mientras que los gastos llegarían a $536 millones.
Ese desempeño permite un Resultado Financiero positivo, ó levemente negativo en 2012.
En la cuenta capital, para el año 2013 el Presupuesto plantea recursos por $471.6 millones y gastos por $ 984.5 millones (aumento del 83.6%). A juzgar por lo sucedido en este año, es difícil cumplir con esa meta, a lo que debemos agregar que se parte de la estimación de un resultado económico de $571 millones (que luego se transforma en un recurso de capital) que no se condice con la evolución de los últimos años.
Resumiendo, sin emitir una opinión acerca de las referencias políticas a gobiernos anteriores, es necesario advertir que la evolución de las cuentas públicas en los últimos años no nos permite estimar un Presupuesto con un superávit económico de $571 millones y un gasto de capital cercano a los $1.000 millones.
Presupuesto 2013
Algunos datos a tener en cuenta
Se estima un total de gastos y recursos de $10.122.417.061, lo que representa un incremento del 25% respecto a la estimación lineal para 2012 (anualización de la ejecución devengada a septiembre del presente año).
Como advertimos anteriormente, se perciben estimaciones que no se condicen con los resultados del presente año y con los anuncios para el siguiente. Así, resulta ilógico que en el incremento en los gastos corrientes no se considere, aunque sea parcialmente, los incrementos salariales. Esta omisión, puede generar grandes inconsistencias en la programación presupuestaria.
Por ejemplo, la restitución de parte de la zona desfavorable a los empleados públicos significó un promedio de $25 millones adicionales en la masa salarial mensual. Si hacemos el ejercicio de anualizar, a partir de marzo 2013, el restablecimiento de la totalidad de este concepto, deberíamos agregar aproximadamente $250 millones o más al gasto en personal. Medidas como esta significan restar recursos para la cuenta capital, ya que se reduce el resultado económico.
Los fundamentos del Presupuesto resaltan la importancia de la obra pública y la inversión en infraestructura, anunciando un “ambicioso proyecto de obra pública”, financiado con recursos específicos. Insistiendo con las críticas, es necesario aclarar que la utilización de esos recursos para el objeto predeterminado requiere de un gran superávit en la cuenta corriente y de disponibilidad de fuentes financieras. Pero, como la prioridad es el gasto en personal, es muy difícil generar el remanente (superávit económico) necesario para financiar los gastos de capital que no pueden ser solventados con los ingresos de capital (en el Presupuesto la diferencia entre gastos e ingresos de capital supera los $911 millones).
Anualización ejecución año 2012 y presupuesto 2013
Respecto a la finalidad y el objeto del gasto no hay grandes cambios respecto a años anteriores. Se confirma la importancia tanto de los gastos e inversiones en servicios sociales (educación, salud, desarrollo social) y en personal.
Aportes para el debate y algunas conclusiones
– Comenzamos este documento mencionando que, desde lo técnico, el Presupuesto estaba bien formulado. A poco de avanzar en su análisis, se especula con que son los condicionantes y sustratos políticos los que marcan las intenciones y pautas de acción del gobierno.
– Al incluir objetivos, metas, pautas y expresiones de voluntad, el Presupuesto objetiviza, de alguna manera, las problemáticas que definen la agenda de Estado y los instrumentos para su resolución.
– No se perciben los anunciados cambios de paradigma en torno a las respuestas a los grandes interrogantes sociales (calidad y cantidad de empleos, sistemas de educación y salud, desarrollo social, producción, seguridad).
– La evolución de las finanzas públicas no es tan holgada como se anuncia. El error está en suponer que el desencanto de la Sociedad, con el anterior partido de gobierno, estaba relacionado con la calidad de la gestión.
– En la misma sintonía, una equivocación que se reitera consiste en relativizar los gastos en viáticos, consultorías, servicios profesionales, reconocimiento de alquileres, etc. Por ello, basándose en el escaso impacto en la totalidad del gasto, se deja de lado la consideración ética de esa conducta.
– En síntesis, lo que molestaba y molesta a buena parte de la Sociedad rionegrina es la existencia de privilegios (que muchas veces son calificados como actos cuasi corruptos). Hay numerosos casos de funcionarios, y también de empleados, a los cuales el Estado, además de un buen sueldo, les paga o reconoce el alquiler, el teléfono celular, combustible, viáticos, adicionales, etc.
– Respecto al Presupuesto en sí, hay inconsistencias que pueden generar el incumplimiento de las promesas contenidas en el mismo.
– Por ejemplo, la no consideración, aunque sea parcial, del incremento del gasto en personal generará un resultado económico menor y, por ende, una modificación importante de los gastos de capital (inversión pública) que se financian con ese remanente, salvo que los ingresos corrientes y de capital crezcan en una magnitud no prevista y suficiente para cubrir la brecha.
Especial para ADN
Matías Chironi