Los límites legales al ajuste

(Por Juan Pablo Bohoslavsky*).- La austeridad fiscal puede costar vida. El aumento de la tasa de suicidios, mortalidad infantil y abuso de drogas es una faceta usual en contextos de crisis económicas. Cuando en diciembre de 2015 realicé una misión a Grecia, para monitorear los efectos de la crisis y ajuste económicos sobre los derechos humanos, conocí casos de personas que intencionalmente se contagiaban de HIV para cobrar un subsidio de salud del Estado.

Se espera que la austeridad impacte en más de dos tercios de los países del mundo en el período de 2016 a 2020, afectando a más de 6.000 millones de personas, o casi el 80% de la población mundial. Aunque la adopción de medidas anticíclicas que inviertan en desarrollo social es una alternativa factible que además está asociada a una recuperación económica más equitativa y sostenible, numerosos Estados e instituciones financieras internacionales, como el Fondo Monetario Internacional, no parecen haber aprendido esa lección.

Es por esto que la austeridad ha sido la respuesta predominante a la última crisis financiera mundial. Las políticas de consolidación fiscal en su mayoría han hecho oídos sordos a los derechos humanos, pues se han centrado principalmente en reducir el déficit en los presupuestos públicos a toda costa. Así, hoy más que nunca, es necesario cristalizar los estándares internacionales que limitan el alcance de las reformas económicas desde una perspectiva de los derechos humanos.

Las políticas de consolidación fiscal varían de un país a otro. Sin embargo, causan casi siempre graves impactos en los derechos humanos, sobre todo en los derechos económicos, sociales y culturales. Siete de las medidas más comunes y conocidas en este ámbito son:
a) los recortes del gasto público que afectan la sanidad pública, la seguridad social y la educación;
b) las reformas fiscales regresivas;
c) los recortes y topes salariales y la reducción de puestos en el sector público;
d) la reforma de las pensiones;
e) la racionalización y otras medidas que afectan a las redes de protección social;
f) la privatización de los servicios y proveedores públicos y la introducción de tarifas para los usuarios; y
g) la reducción de las subvenciones para alimentos, energía y demás que influyen en el precio de bienes y servicios esenciales como los alimentos, la calefacción y la vivienda.

Estas y otras medidas de consolidación fiscal suelen ir acompañadas de reformas estructurales, como la desregulación, la reducción de los derechos laborales y diversas reformas administrativas y jurídicas. Si bien estas medidas tienen por objeto aparente facilitar el crecimiento económico futuro, reducir el desempleo y aumentar los ingresos tributarios, a menudo han afectado directamente al disfrute de los derechos humanos, incluido el acceso a la justicia.

Procurar la estabilidad fiscal y financiera es una tarea importante, mas no puede excluir la consideración por la dignidad humana o la lucha contra la desigualdad. No todos los recortes presupuestarios son dañinos para los derechos humanos. Mejorar el acceso a medicaciones básicas a través de una administración más eficiente del sector de la salud (como cuando se reemplazan medicamentos por otros menos caros con igual o mayor efectividad) de hecho fortalece la realización del derecho a la salud. Otro tanto puede decirse respecto de recortes en gastos de armamentos militares innecesarios.

De hecho, el respeto por los derechos humanos y el crecimiento económico inclusivo se pueden reforzar mutuamente. La generación de empleo digno (es decir, garantizando derechos a los trabajadores) y oportunidades de ingresos pueden generar los recursos necesarios para ser invertidos en infraestructura social y económica. Es por eso que los estándares de derechos humanos deben ser considerados cuando se deciden las opciones de políticas económicas.

Los daños que las políticas de ajuste provocan sobre los derechos humanos depende de si y cómo se lleven a la práctica esas medidas. Por ejemplo, es importante saber si los recortes agravan o no las desigualdades existentes y quiénes serán lxs afectadxs. Las medidas de contención de costos deben planificarse de tal manera que no mermen la accesibilidad, asequibilidad y calidad de la prestación de servicios. El objetivo de las reformas –si fueran necesarias- debería consistir en reforzar los sistemas de protección social, introducir ajustes en ellos y corregir sus carencias, no en desmantelar ni socavar dichos sistemas.

La justificación de las políticas de austeridad suele basarse en un diagnóstico simplista o engañoso, en particular uno que responsabiliza por la crisis económica a un gasto público excesivo sin siquiera considerar otros factores pertinentes, como las perturbaciones externas, las corrientes de ingresos insuficientes, los flujos de fondos ilícitos, la evasión fiscal, la desregulación financiera, el aumento de las desigualdades y su incidencia sobre el crecimiento y la estabilidad financiera, la disminución de los salarios entre los hogares de ingresos bajos y medios y otras fallas debidas a la globalización.

Las políticas se deciden a menudo sin tener suficientemente en cuenta opciones menos perjudiciales y sin un análisis fiable de los resultados previsibles. Con frecuencia, la información no suele ser de auténtico dominio público ni está sujeta a una participación genuina de los actores de la sociedad que pueden verse afectados negativamente. Quienes asumen una parte desproporcionada de los costos de los ajustes suelen ser las mujeres y los grupos más desfavorecidos y vulnerables cuya voz y poder político son escasos, lo que hace invisibles tanto su situación como las consecuencias para sus derechos.

Además, muchas de las personas en situación más vulnerable suelen padecer una doble (o triple) acumulación de efectos negativos de las medidas de ajuste: pueden pertenecer a más de uno de esos grupos (madre en situación de monomarentalidad, con alguna discapacidad, inmigrante y perteneciente a una minoría étnica o religiosa, por ejemplo), con lo que las medidas las golpean de manera diferenciada y acumulada. Por otra parte, la sucesión de medidas de ajuste tiende a acumularse sobre los hombros de esas mismas personas.

Es por esos motivos que realizar una evaluación del impacto que esas reformas económicas puedan tener sobre los derechos humanos tiene una importancia mayúscula. El resultado de esas evaluaciones debería llevar a los Estados y a las instituciones financieras internacionales a considerar alternativas que aumenten las probabilidades de hacer efectivos los derechos humanos como parte de su objetivo más general de lograr la estabilidad macroeconómica y el crecimiento.

¿Cuáles son, desde una perspectiva de derechos humanos, los límites legales internacionales que deben respetar las reformas económicas y las medidas de consolidación fiscal? Esta misma pregunta intentó contestar el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU en 2012, y ha sido formulada formalmente por el Consejo de Derechos Humanos de la ONU a principios de este año. Mientras que en marzo de 2019 este órgano decidirá si adopta los Principios Rectores que están siendo elaborados en esa materia, en el último informe anual ofrecí una versión preliminar de esos Principios que cristaliza los estándares legales vigentes en el plano internacional.
Las medidas regresivas —aquellas que reducen el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales— solo podrán considerarse válidas si son:
a) Temporales, en el sentido de que estarán vigentes solo mientras sean necesarias.
b) Legítimas, siendo su fin último el de proteger el conjunto de los derechos humanos, sin sacrificar algunos en pos de proteger otros.
c) Necesarias, deben poder justificarse tras el más minucioso examen de todas las demás alternativas menos restrictivas, incluyendo, por ejemplo, reformas que tiendas a esquemas tributarios menos regresivos, lucha contra la evasión fiscal, controles de capital y políticas de comercio exterior más reguladas.
d) Razonables, los medios elegidos han de ser los más adecuados y capaces de alcanzar el objetivo legítimo.
e) Proporcionadas, toda otra acción u omisión sería más perjudicial para el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales.
f) No discriminatorias y capaces de mitigar las desigualdades que puedan surgir en tiempos de crisis; y deben garantizan que los derechos de las personas y los grupos desfavorecidos y marginados no se vean afectados de manera desproporcionada.
g) Capaces de preservar el contenido básico mínimo de los derechos económicos, sociales y culturales, sobre la base de la transparencia y la participación genuina de los grupos afectados en el examen de las medidas y alternativas propuestas;
h) Objeto de procedimientos genuinos de examen y rendición de cuentas.

Los Estados y las instituciones financieras internacionales tienen la obligación de evaluar el impacto de las medidas de reforma económica antes que estas sean implementadas, en particular cuando se prevea que puedan registrar efectos adversos sobre los derechos humanos. Este ejercicio proporcionaría un marco y una orientación normativa que propiciaría el análisis de las causas profundas de una crisis, así como un examen y análisis serios de las respuestas alternativas a las crisis que puedan ofrecer una vía más sostenible hacia el crecimiento duradero.

De mismo modo, el FMI debería expandir su criterio para evaluar la sostenibilidad de la deuda de los países. Ahora puede considerarse que la deuda es “sostenible” mientras el Estado puede atender el servicio de la deuda, aun cuando al mismo tiempo gran parte de la población pase hambre; carezca de acceso a una atención sanitaria pública básica, una vivienda adecuada, una enseñanza primaria gratuita o agua potable limpia y sistemas de saneamiento; o el Estado no disponga de medios para pagar a un número razonable de funcionarios públicos para asegurar el funcionamiento de las instituciones públicas, la justicia y el estado de derecho. Una definición más amplia de la sostenibilidad de la deuda debe incorporar la sostenibilidad económica, social y ambiental, en el sentido de que la sostenibilidad de la deuda solo se logra cuando el servicio de la deuda no conlleva sacrificios intolerables para el bienestar de la sociedad, no entraña la vulneración de los derechos económicos y sociales ni impide tampoco el logro de los objetivos de desarrollo acordados por todos los Estados en 2015.

El caso de Islandia es interesantísimo por dos grandes motivos. Frente al crash financiero de 2008-9 desplegó una respuesta anticíclica, inclusiva y participativa que facilitó una pronta recuperación y una minimización de sus impactos sociales adversos. Un camino sensible a los derechos humanos y efectivo desde el punto de vista de la recuperación económica fue posible.

Por otra parte, ofrece una contra-narrativa cultural frente al abrumador discurso que asocia la tenencia de cosas con la felicidad. Las investigaciones revelan que el colapso bancario en Islandia tuvo un impacto limitado sobre la salud de la población, registrándose una reducción en las tasas de consumo de alcohol, tabaco y comida chatarra, lo que llevó a más y mejores horas de descanso. Pero lo más interesante es que la “felicidad” entre la población adolescente aumentó en un 5% a pesar de la crisis. Este dato me llamó muchísimo la atención cuando hice una misión a Islandia en 2014. La explicación que encontré en las autoridades de salud y educación me dejó pasmado: como se registró un aumento de la tasa de empleo parcial en detrimento del full time durante el periodo de crisis, lxs adolescentes pasaban más tiempo con sus padres en casa a la vez que tenían menos dinero para gastar. La crítica de Lacan al discurso capitalista pasó a la acción.

¿Cómo se puede avanzar con una agenda que tienda a des-mercantilizar nuestras vidas sin inhibir al mismo tiempo un legítimo reclamo redistributivo de millones de personas que no tienen qué comer, sea en tiempos de crisis o de estabilidad? Ambos objetivos son perfectamente compatibles. Eso sí, requieren que los derechos económicos, sociales y culturales sean realizados en plenitud para poder elegir hacia dónde direccionar nuestras vidas. Este piso a garantizar es particularmente importante en contextos de crisis económicas puesto que son los grupos más vulnerables quienes hombrean los mayores sacrificios (el recorte en el gasto social y la flexibilización laboral los impacta más gravosamente), al mismo tiempo que su voz es silenciada por el sistema político. Una evaluación previa acerca del impacto de las reformas económicas sobre los derechos humanos es tanto una obligación del Estado y de los acreedores como una herramienta para avanzar hacia sociedades más prósperas e inclusivas.

*Para la revista Anfibia