Neoliberalismo, sus efectos remanentes
En plena época de desarrollo en Argentina del paradigma neoliberal, mediante Expediente Nº 25.587/88 del Registro del ex Ministerio de Obras y Servicios Públicos de la Nación, hace ya casi veinticinco años, tramitó la venta del Predio Ferial de Palermo a la Sociedad Rural Argentina.
Es oportuno recordar que para el ideario neoliberal achicar el Estado era agrandar la Nación y en las antípodas de Keynes lo fundamental era equilibrar las cuentas fiscales a costa de todo el sacrificio social que fuera necesario. Por otro lado, todo sería resuelto por el Mercado y llegaría un momento en que la riqueza sería tanta que se derramaría hacia abajo, de modo tal que la prosperidad llegaría a todos, sin excepciones.
La realidad fue muy distinta. Ni el achique del Estado agrandó la Nación ni hubo derrame alguno, al menos como estaba relatado en ese ideario.
Sin embargo, mientras tanto se diseñó en Argentina un sistema de normas que llevarían adelante ese paradigma neoliberal impulsado desde oficinas muy lejanas, mediante el que se enajenaron empresas estratégicas del Estado Nacional e inmuebles del dominio privado que no hacían a las funciones propias del Estado, bajo el argumento de obtener recursos de manera inmediata para equilibrar el déficit fiscal, e incrementar los recursos de Tesoro Nacional.-
En ese contexto histórico, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el Decreto 2.699/91 que aprobó el Boleto de Compraventa suscripto entre el Estado Nacional y la Sociedad Rudal Argentina por el cual ésta adquirió el inmueble denominado Predio Ferial de Palermo, ubicado entre las Avenidas Santa Fe y Sarmiento y las calles Cerviño y Oro, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, otorgándose en fecha 27 de mayo de 1992, la escritura traslativa de dominio.-
Los fundamentos en los que se apoyó la venta operada a través del Decreto referido fueron la emergencia económica declarada mediante Ley 23.697, y demás normativa armónica con esa Ley como el Decreto Nº 407 de fecha 11 de marzo de 1991 y sus modificatorios Nº 809 de fecha 25 de abril de 1991 y Nº 2.137 de fecha 10 de octubre de 1991.-
Al amparo de esas normas, toda venta de inmuebles debía realizarse por Remate o Licitación Pública y con pago del precio total dentro de los quince días de aprobada la operación -es decir, casi de contado-. Se aseguraba así el cumplimiento de los principios que conlleva toda contratatación del Estado -Publicidad, Concurrencia, Igualdad y Transparencia-.
No obstante, no muy lejos de los artículos que creaban la regla aparecieron otros con las excepciones, y así en determinados casos podría darse curso a las enajenaciones por contratación directa y en cuotas. Sin ir más lejos, es lo que ocurrió con la venta del Predio Ferial de Palermo.
Aunque no se siguió la regla general -Remate o Licitación Pública-, también es cierto que en caso de que se cumpliera estrictamente con los extremos para dar curso a la excepción -contratación directa- no habría obstáculos para que una venta por el estilo fuera válida y causara todos los efectos jurídicos que correspondieran.-
Pero parece que ni siquiera la excepción se cumplió conforme a la normativa que la autorizaba, ya que con dictamen previo de la Procuración del Tesoro de la Nación se dictó en fecha 19 de diciembre de 2.012 el Decreto 2.552/12 que en su parte resolutiva revocó, por estar afectado de nulidad absoluta, el Decreto Nº 2.699/91 que autorizó la venta del Predio Ferial de Palermo, así como todos aquellos actos dictados en consecuencia del citado decreto, por adolecer de igual nulidad.
Asimismo, se instruyó en la misma norma a la Agencia de Administración de Bienes del Estado, organismo descentralizado en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros, para que en su carácter de Autoridad de Aplicación realice todos los actos conducentes a la toma de la posesión del inmueble, así como todos aquellos inherentes a la regularización de la situación jurídica resultante de dicha medida.
Por último, el Decreto que nos ocupa estableció que la Agencia de Administración de Bienes del Estado, con la intervención de la Sindicatura General de la Nación, debía determinar las compensaciones que pudieren resultar de la revocación dispuesta y adoptar las medidas que, en su caso, pudieran corresponder.-
Cabe recordar que mediante el Decreto Nº 2.699/91 – hoy declarado nulo- se efectivizó la compraventa del Predio Ferial de Palermo por el precio de Dólares Estadounidenses Treinta Millones (U$S 30.000.000), invocando la previsión contemplada en el artículo 12 del citado Decreto Nº 407/91, para el caso de ventas a favor de asociaciones que utilizaran el inmueble, objeto de la transacción, con destino exclusivo al cumplimiento de sus fines estatutarios y hubieran realizado en él obras de infraestructura.-
Hoy el Decreto 2.552/12, puso en crisis la legalidad de la enajenación por la insuficiencia de fundamentos para que esa operación se haya realizado bajo contratación directa. La ausencia de motivación se hizo patente por la comprobada desproporción sustancial en relación con el precio de venta estipulado y la ausencia de justificación económica para la financiación de la operación. Traducido, ello significa que el Predio Ferial de Palermo se vendió a precio vil y en cuotas, que por otro lado no se terminaron de pagar.
En ese sentido, el Tribunal de Tasaciones de la Nación consideró el valor del inmueble, al contado y desocupado, en el equivalente a aproximadamente Sesenta y Tres Millones de dólares al año 1.991. Merece destacarse también que en la causa penal que se instruyó contra todos los funcionarios intervinientes en la venta que nos ocupa, el perito tasador de la Corte Suprema sostuvo que el predio no valía menos de 132 millones de dólares. Debe tenerse en cuenta que estos valores son libres de mejoras.
Podrá deducirse entonces que si la venta se acordó en Treinta Millones de Dólares y en cuotas aunque en sí mismo parezca mucho dinero, este valor estuvo en todo momento muy alejado del valor real de la propiedad.
De este modo, ante una situación jurídica que debe recomponerse, la pregunta que corresponde hacerse es si el Decreto 2.699/91 puede ser declarado nulo y revocarse en la vía administrativa por otro Decreto emanado de la misma autoridad, tal lo ocurrido con la emisión del Decreto 2.552/12, o si en realidad el único modo válido que tiene la Administración Nacional es instar la nulidad en la vía judicial.
A esta altura de desarrollo de los acontecimientos es evidente que para el Poder Ejecutivo Nacional y para la Procuración del Tesoro de la Nación es viable la revocación en la vía administrativa. No así para la Sociedad Rural que defiende la legalidad de la operación y en todo caso sólo es posible debatir esta cuestión ante un Juez. La clave para discernir ello es establecer si se ejercieron derechos subjetivos en virtud de la venta aprobada por el decreto hoy revocado y en su caso, si el comprador conocía los vicios nulificantes que se endilgan.
Es en esta cuestión en la que se basa el dictamen 94 de fecha 17 de junio de 2011 de la Procuración del Tesoro de la Nación cuando se le consulta cuáles son los pasos a seguir en este tema: Si perseguir el cobro de la deuda en la vía judicial o revisar la legalidad del decreto 2.699/91, y en su caso revocarlo.
En respuesta a ese interrogante la Procuración, en tanto máximo asesor jurídico del Estado Nacional, sostuvo previo análisis del expediente que no es conducente perseguir el cobro de la deuda emergente de un acto administrativo que contiene vicios insanables. De este modo, el único camino que este Organismo aconsejó ante la dos opciones fue la declaración de nulidad del Decreto 2.699/91, a lo que agregó que esa revocación podía impulsarse en la vía administrativa e incluso resultaba un deber de la propia administración hacerlo en razón de la evidencia de conocimiento del vicio -precio vil- por parte del interesado -Sociedad Rural Argentina-. .
No puede soslayarse lo dictaminado por la Procuración del Tesoro de la Nación, por lo que dándose el supuesto de excepción a la estabilidad de los actos administrativos previsto en el Art. 18 de la Ley 19.549, ante la comprobación de que el precio que se pactó es desproporcionado al real valor del inmueble y la evidencia de conocimiento de ese vicio por parte del interesado, resultaría debidamente fundamentada la declaración de nulidad y revocación intentada por el Estado Nacional en la vía administrativa mediante el Decreto 2.552/12 de la venta del Predio Ferial de Palermo.-
Con relación al estado actual de la cuestión, los efectos del Decreto 2.552/12 están suspendidos en virtud de una medida cautelar de no innovar dictada por la Cámara en lo Civil Comercial Federal, la que consideró verosimil que la Sociedad Rural Argentina es la propietaria del predio y que toda discusión debe ser realizada en la vía judicial respecto del acto considerado lesivo, aún cuando la venta fuera a precio vil, más aún si ya se encuentra registrada la escritura en el Registro de la Propiedad inmueble correspondiente.
Por último, es de destacar que si bien este tema es tratado como un tema de neto corte civilista por la Cámara referida, en mi opinión la cuestión es propia de ser analizada a la luz del derecho administrativo y correspondería que el fuero que entendiera en esta causa sea uno especializado en esa disciplina. Así, la competencia pera entender en esta compleja cuestión debería ser del fuero Contencioso Administrativo.-
Sin perjucio de ello, y más allá de un desenlace judicial que confirme la nulidad del decreto 2.699/91, u obligue previa determinación de un valor cierto a pagar un precio actualizado, también debería analizarse conforme al carácter original de bien de dominio privado del Estado del Predio Ferial de Palermo antes de su venta, si la posesión de ese Predio por más de 20 años, incluso con posterioridad a la inscripción de la escritura traslativa de dominio en el Registro de la Propiedad Inmueble, no implica un cerrojo infranqueable para su recuperación por el Estado Nacional ante un eventual planteo de adquisición del dominio por el transcurso del tiempo por parte de la S.R.A.-
En definitiva, lo que pasó tuvo origen en la políticas de corte neoliberal que se llevaron adelante en Argentina, lo que ahora sucede son los efectos de esas políticas que probablemente ya no puedan conjurarse. Quizás, en este caso el derrame de riqueza sí existió y fue para la S.R.A.-
Leandro Javier Oyola
Abogado